Tự chủ trong Luật giáo dục đại học của Việt Nam: Cần có tự chủ thực chất

Tự chủ trong Luật giáo dục đại học của Việt Nam: Cần có tự chủ thực chất[1]

Vũ Thị Phương Anh

Luật giáo dục đại học Việt Nam, ban hành năm 2012 và có hiệu lực từ đầu năm 2013, đã khẳng định quyền tự chủ của các trường đại học trong một điều luật riêng - Điều 32 về quyền tự chủ của cơ sở giáo dục đại học. Sự kiện này được xem là một bước tiến quan trọng trong quan điểm quản trị đại học của nhà nước Việt Nam nói chung và Bộ Giáo dục nói riêng, vì đây là lần đầu tiên quyền tự chủ của trường đại học được đưa vào văn bản pháp luật. Đồng thời, điều luật này cũng một lần nữa khẳng định quyết tâm thực hiện những cải cách theo hướng tăng quyền tự chủ cho các trường như đã được nêu tại Điều 14 của Luật Giáo dục 2005: “nhà nước … [sẽ] tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cơ sở giáo dục.”[2]

Một điều đáng ngạc nhiên là mặc dù quyền tự chủ đã trở thành một quyền luật định của các trường đại học từ hơn một năm nay, nhưng dư luận xã hội và bản thân các trường đại học của Việt Nam, kể cả các trường đại học tư thục hoàn toàn không nhận kinh phí của nhà nước, vẫn cho rằng nhà nước – mà cụ thể là Bộ Giáo dục – đang kiểm soát các trường quá chặt chẽ với những quy định chi li, không đúng với tinh thần trao quyền tự chủ cho các trường. Tại sao có sự mâu thuẫn này? Phải chăng có sự khác biệt giữa quan niệm về tự chủ được nêu trong luật giáo dục đại học và quan niệm của các trường, vốn dựa trên định nghĩa phổ biến về tự chủ đại học trên thế giới? 

Tự chủ đại học theo quan điểm học thuật phương Tây

Trong diễn ngôn giáo dục đại học của các nước phương Tây, tự chủ là một khái niệm rất quan trọng và được xem là một giá trị căn bản của một trường đại học, như đã được tái khẳng định trong Tuyên bố Magna Charta Universitatum tại Bologna năm 1988[3] . Lịch sử của khái niệm này có thể lần ngược trở lại từ cách đây 10 thế kỷ, thời kỳ bắt đầu hình thành các trường đại học đầu tiên của phương Tây[4]. Và cũng trong suốt thời gian đó, khái niệm tự chủ cũng như các vấn đề liên quan như tại sao tự chủ là quan trọng, các khía cạnh của sự tự chủ vv đã được lật đi lật lại để bàn bạc, tranh luận, giải thích, biện giải, và phát triển thành một hệ thống lý luận tương đối hoàn chỉnh và vẫn còn tiếp tục được phát triển cho phù hợp với những thay đổi bên ngoài.

Với một lịch sử tồn tại hàng ngàn năm như vậy, cho đến nay đã tồn tại rất nhiều định nghĩa và các diễn giải khác nhau liên quan đến vấn đề tự chủ của các trường đại học. Tuy nhiên, dù có ít nhiều khác biệt trong cách diễn đạt và sự nhấn mạnh, hầu hết các tác giả đều thống nhất ở một số điểm then chốt, đó là:

(1) Tự chủ là điều kiện tối cần thiết để một trường đại học có thể tồn tại và hoàn thành sứ mạng đã đề ra. 

 (2) Tự chủ là một khái niệm phức tạp, với nhiều khía cạnh khác nhau. Tối thiểu, quyền tự chủ của một trường đại học phải bao gồm các khía cạnh sau: tự chủ về quản trị, tự chủ trong hoạt động chuyên môn (hay: tự chủ học thuật), và tự chủ về tài chính. 

Trong 3 khía cạnh vừa nêu thì tự chủ trong hoạt động chuyên môn (như tự chủ về tuyển sinh, chương trình đào tạo, tiêu chuẩn giảng viên và các vị trí chuyên môn khác, các hoạt động nghiên cứu và chuyển giao công nghệ vv) được xem là cốt yếu vì nó liên quan trực tiếp đến các hoạt động hàng ngày của một trường đại học; nhưng tự chủ về tài chính và tự chủ về quản trị (tức về tổ chức bộ máy, về lựa chọn, tuyển dụng và bổ nhiệm nhân sự, về tầm nhìn và chiến lược hoạt động vv)  lại là những điều kiện cơ bản và cần thiết để nhà trường có thể triển khai quyền tự chủ học thuật một cách có hiệu quả.

(3) Tự chủ không phải là một tình trạng với hai trạng thái hoặc “có” hoặc “không”, mà là một đặc điểm mà mỗi trường có thể đạt được ở nhiều mức độ khác nhau, từ hoàn toàn không tự chủ đến hoàn toàn tự chủ. 

Có thể phân biệt hai mức độ tự chủ: tự chủ thực chất (substantive autonomy), là thẩm quyền đầy đủ để đưa ra các quyết định và vận hành nhà trường, và mức thấp hơn là tự chủ thủ tục (procedural autonomy), tức thẩm quyền trong việc thực hiện các quyết định sẵn có nhưng không có quyền đưa ra quyết định (Berdahl 1971; dẫn lại theo UNESCO 2014:22).

Tự chủ đại học trong Luật giáo dục đại học 2012

Quyền tự chủ của các trường đại học được xác định rõ tại Khoản 1, Điều 32 của Luật giáo dục đại học 2012. Nguyên văn Điều 32 (gồm Khoản 1 và Khoản 2) như sau:

1. Cơ sở giáo dục đại học tự chủ trong các hoạt động chủ yếu thuộc các lĩnh vực tổ chức và nhân sự, tài chính và tài sản, đào tạo, khoa học và công nghệ, hợp tác quốc tế, bảo đảm chất lượng giáo dục đại học. Cơ sở giáo dục đại học thực hiện quyền tự chủ ở mức độ cao hơn phù hợp với năng lực, kết quả xếp hạng và kết quả kiểm định chất lượng giáo dục.

2. Cơ sở giáo dục đại học không còn đủ năng lực thực hiện quyền tự chủ hoặc vi phạm pháp luật trong quá trình thực hiện quyền tự chủ, tùy thuộc mức độ, bị xử lý theo quy định của pháp luật.

Mới đọc Điều 32, ta dễ có cảm giác rằng các trường đã được giao quyền một cách đầy đủ, vì mọi khía cạnh của tự chủ đều đã được đề cập: tự chủ về quản trị (tổ chức và nhân sự); tự chủ về tài chính (tài chính và tài sản); và tự chủ về học thuật (đào tạo, khoa học công nghệ, hợp tác quốc tế, đảm bảo chất lượng). Tuy nhiên, đọc kỹ điều luật trên sẽ thấy vẫn còn một số điểm mơ hồ, ví dụ như quyền tự chủ phải “phù hợp với năng lực” (Khoản 1), và những trường “không còn đủ năng lực thực hiện quyền tự chủ hoặc vi phạm pháp luật trong quá trình thực hiện quyền tự chủ” sẽ “bị xử lý theo quy định của pháp luật” (Khoản 2), mặc dù năng lực thực hiện quyền tự chủ là gì và ai là người có thẩm quyền xác định điều này thì lại không được xác định rõ ràng.

Giả định rằng việc xác định năng lực của các trường sẽ do Bộ Giáo dục và Đào tạo quyết định trong từng trường hợp cụ thể, thì quyền tự chủ của trường đại học vừa được xác định trong khoản 1 của Điều 32 trên thực tế đã bị vô hiệu hóa – ít ra là cho đến lúc việc xác định năng lực của các trường được làm rõ.

Xem xét toàn bộ tất cả các điều khoản trong Luật Giáo dục đại học càng cho thấy quyền tự chủ thực sự của các trường đại học khó có thể trở thành hiện thực, vì có quá nhiều điểm hoàn toàn trái với tinh thần tự chủ đại học hoặc vừa mơ hồ vừa mâu thuẫn đến độ không thể thực thi. Thường xuyên xảy ra tình trạng ngay quyền tự chủ vừa được trao ở điều này lại bị hạn chế tại một điều khác, thậm chí có sự mâu thuẫn ngay giữa hai khoản trong cùng một điều luật.  Khái niệm tự chủ chưa được hiểu đúng, dẫn đến việc từng khía cạnh của quyền tự chủ đều bị hạn chế hoặc chỉ được trao một cách hình thức và thường xuyên bị thu hẹp thêm bởi các điều khoản khác. 

Dưới đây là phần phân tích dựa trên các trích dẫn từ trong Luật Giáo dục đại học 2012.

1.      Về khái niệm “tự chủ”

Không giống như quan niệm phổ biến ở phương Tây, Luật Giáo dục Việt Nam cho thấy tự chủ không được xem là quyền đương nhiên của cơ sở giáo dục đại học, mà phụ thuộc vào năng lực (đã phân tích ở trên) đồng thời dựa trên kết quả xếp hạng và kiểm định (Điều 32; Điều 53). Cả hai việc này đều do nhà nước kiểm soát.

Về việc xếp hạng, cho đến nay vẫn chưa biết ai sẽ là người thực hiện; tuy nhiên, Luật Giáo dục đại học đã có sẵn quy định về việc công nhận kết quả xếp hạng (Chính phủ quy định tiêu chuẩn phân tầng …. Thủ tướng chính phủ công nhận xếp hạng đối với trường đại học. Bộ Giáo dục và Đào tạo công nhận xếp hạng đối với trường cao đẳng …. Căn cứ kết quả xếp hạng, Bộ Giáo dục và Đào tạo phối hợp với UBND tỉnh, thành phố … để hỗ trợ …. Điều 9, Khoản 5). 

Trong khi đó, mặc dù việc kiểm định độc lập đã được đặt ra từ lâu, nhưng theo Luật Giáo dục đại học thì việc kiểm định chất lượng hoàn toàn do Bộ GD & ĐT kiểm soát, từ khâu ban hành chuẩn đối với cơ sở giáo dục và chương trình giáo dục; yêu cầu tối thiểu để thực hiện chương trình; quy trình và chu kỳ kiểm định; nguyên tắc, điều kiện, và tiêu chuẩn của tổ chức, cá nhân hoạt động kiểm định chất lượng; cấp giấy, thu hồi giấy chứng nhận kiểm định; quyết định thành lập hoặc cho phép hoạt động kiểm định (Điều 52, Khoản 3). Nói cách khác, quyền tự chủ của các trường phụ thuộc hoàn toàn vào những quyết định của nhà nước liên quan đến việc xác định xem cơ sở giáo dục xứng đáng được trao quyền tự chủ đến đâu. 

Quan niệm nói trên về tự chủ kéo theo việc trao cho nhà nước, mà cụ thể là Bộ Giáo dục và Đào tạo, thẩm quyền rất lớn trên toàn bộ hoạt động của các trường, và cả ba khía cạnh tự chủ của trường đại học đều bị hạn chế một cách tối đa.

2.      Về tự chủ trong lĩnh vực chuyên môn

Tự chủ trong lĩnh vực chuyên môn (hay tự chủ học thuật) bao gồm mọi hoạt động mang tính chuyên môn/học thuật đặc thù của một trường đại học, trong đó quan trọng là hoạt động đào tạo. Hai vấn đề thường được đề cập đến nhất của hoạt động đào tạo là tuyển sinh và mở ngành/chuyên ngành đào tạo.

Điều 34 về chỉ tiêu tuyển sinh và tổ chức tuyển sinh quy định rõ các cơ sở giáo dục có quyền tự tự xác định chỉ tiêu tuyển sinh và phương thức tuyển sinh (Điều 34, Khoản 1, Mục b và Khoản 2, Mục b). Tuy nhiên, Khoản 3 của điều luật này nêu rõ “Bộ trưởng Bộ GD & ĐT quy định về việc xác định chỉ tiêu tuyển sinh và ban hành quy chế tuyển sinh”, cho thấy việc thể hiện quyền tự chủ trong một hoạt động cụ thể này cũng được khoanh vùng trong những quy định chặt chẽ và chi li của Bộ, chẳng hạn quy định về số lượng giảng viên và diện tích phòng học trên đầu sinh viên, vv.

Điều 33 của Luật Giáo dục đại học về mở ngành/chuyên ngành đào tạo thể hiện rõ nét vai trò kiểm soát của Bộ. Khoản 2 của Điều 33 xác định “Bộ trưởng Bộ GD & ĐT quy định cụ thể điều kiện, trình tự, thủ tục mở hoặc đình chỉ hoạt động của ngành đào tạo … hoặc chuyên ngành đào tạo …; quyết định cho phép mở hoặc đình chỉ hoạt động của ngành đào tạo … hoặc chuyên ngành đào tạo” ở mọi trình độ từ cao đẳng đến tiến sĩ. Không có chỗ nào cho quyền tự chủ của các trường.

Những hoạt động khác có liên quan đến hoạt động đào tạo bao gồm việc xây dựng chương trình và giáo trình giảng dạy (Điều 36), tổ chức và quản lý đào tạo (Điều 37), cấp phát và quản lý văn bằng, chứng chỉ (Điều 38). Ở cả 3 điều này đều có tình trạng quyền tự chủ được khẳng định ở khoản này thì ở khoản khác quyền tự chủ ấy đã ngay lập tức bị hạn chế bởi quy định “Bộ Giáo dục và Đào tạo quy định về việc …” hoặc “Bộ Giáo dục và Đào tạo ban hành quy chế …” ở khoản cuối trong mỗi điều luật. Trong khi đó, ai cũng biết các quy định, quy chế do Bộ Giáo dục và Đào tạo hoặc các cơ quan quản lý nhà nước khác thường rất xa rời thực tế và chậm thay đổi, hoặc ngược lại thay đổi liên tục và thiếu tính ổn định, gây ra không ít khó khăn cho các trường. 

Trong các hoạt động chuyên môn khác của các trường – khoa học công nghệ, hợp tác quốc tế và đảm bảo chất lượng – sự kiểm soát của nhà nước lại càng chặt chẽ hơn, và tình trạng hạn chế quyền tự chủ của các trường bằng điều khoản giao thẩm quyền kiểm soát cho các cơ quan quản lý nhà nước ở khoản cuối cùng của mỗi điều luật cũng xảy ra tương tự như trên (Điều 42, Khoản 3 về quản lý khoa học công nghệ; Điều 48, Khoản 3 về quản lý hoạt động hợp tác quốc tế; Điều 52, Khoản 3).

3.      Về tự chủ tài chính và quản trị

Như đã phân tích ở trên, tự chủ về tài chính và quản trị (xác định tầm nhìn và chiến lược hoạt động; tổ chức bộ máy; lựa chọn, tuyển dụng và bổ nhiệm nhân sự; đầu tư, thu chi tài chính vv) là những điều kiện căn bản đảm bảo cho các trường triển khai mọi hoạt động chuyên môn một cách  ổn định và với hiệu quả cao nhất. Tuy nhiên, trong Luật Giáo dục đại học cả hai điều kiện này đều rất hạn chế.

Về tự chủ tài chính, chỉ có trường đại học tư mới có quyền tự xác định mức học phí, còn trường công lập phải thu học phí theo quy định của nhà nước. Tất cả các mặt khác của hoạt động tài chính, kể cả trong các trường tư, đều phải theo những quy định chặt chẽ. Ví dụ, ngay cả với trường đại học tư thục thì Luật Giáo dục còn quy định cả việc sử dụng phần tài chính chênh lệch giữa thu và chi, rút vốn và chuyển nhượng vốn (Điều 66), và chịu sự kiểm tra, thanh tra của Bộ Giáo dục và Đào tạo hoặc các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan khác (Điều 67). 

Sự thiếu tự chủ của các trường được thể hiện rõ nhất ở khía cạnh quản trị. Trong tổng số 11 chương (không kể chương cuối, Điều khoản thi hành, không có nội dung gì cụ thể), đã có đến 5 chương có liên quan đến khía cạnh quản trị của các trường đại học. 

Có 4 chương nêu các khía cạnh quản trị cụ thể trong một trường đại học. Chương I (Những quy định chung) quy định về vai trò của tổ chức Đảng và các đoàn thể trong trường đại học mà tất cả các trường đều phải tuân theo. Chương II (Tổ chức cơ sở giáo dục đại học) quy định chi li mọi khía cạnh của cơ cấu tổ chức của mọi loại hình trường đại học, và ngay cả trường đại học tư cũng phải theo các quy định chi tiết đến cả nhiệm kỳ và tuổi của Hiệu trưởng, và quan hệ giữa Hiệu trưởng và các loại hội đồng trong cơ cấu tổ chức của nhà trường.  

Chương III quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ sở giáo dục đại học (bao gồm cả quyền tự chủ đang được thảo luận trong bài viết này), theo đó mọi loại hình trường đều phải có nhiệm vụ báo cáo hoạt động và chịu sự kiểm tra, thanh tra của Bộ Giáo dục, các bộ ngành có liên quan, hoặc uỷ ban nhân dân cấp tỉnh nơi nhà trường đặt cơ sở hoạt động (Điều 28). Chương VIII (Giảng viên) quy định về trình độ, chức danh, nhiệm vụ và quyền hạn của mọi giảng viên đại học trong mọi loại hình trường, kể cả giảng viên thỉnh giảng và báo cáo viên.

Ngoài 4 chương vừa nêu, Luật Giáo dục đại học còn có hẳn một chương riêng về quản lý nhà nước đối với giáo dục đại học (Chương IV), trong đó Điều 68 về nội dung quản lý nhà nước về giáo dục đại học với 12 khoản cho thấy hầu như không có khía cạnh hoạt động nào của một trường đại học mà không có sự chỉ đạo và kiểm tra giám sát của nhà nước, từ chiến lược và chính sách phát triển giáo dục đại học – một việc ở tầm vĩ mô, xứng đáng để nhà nước quan tâm quản lý; đến khối lượng, cấu trúc chương trình, biên soạn và xuất bản giáo trình và tài liệu học tập, bồi đưỡng giảng viên, đến cả quy định về việc tặng danh hiệu vinh dự cho những người có đóng góp cho giáo dục đại  học – những việc ở tầm vi mô mà nếu Bộ Giáo dục và Đào tạo mất quá nhiều thời gian vào đây thì sẽ không còn thời gian để quan tâm đến những vấn đề lớn hơn của ngành giáo dục nữa.

Cần có tự chủ thực chất

Việc đưa quyền tự chủ của các trường đại học vào trong Luật Giáo dục đại học 2012 quả là một bước tiến lớn trong quản lý giáo dục đại học tại Việt Nam, vốn rất quen với sự chỉ đạo và kiểm soát chặt chẽ từng li từng tí của Bộ Giáo dục và Đào tạo đối với các trường cũng như với các giảng viên và cả người học. Kết quả của cách làm nói trên rõ ràng là chưa được như mong muốn của mọi người, đặc biệt là trong thời đại ngày nay khi nhu cầu học đại học đã trở thành một nhu cầu đại chúng. 

Kinh nghiệm của thế giới cho thấy các trường đại học chỉ có thể phát huy được tiềm năng của mình để đóng góp vào việc đào tạo nhân lực và thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế với hiệu quả cao nhất nếu quyền tự chủ được trao cho các trường một cách đầy đủ. Phân tích Luật Giáo dục đại học vừa mới ban hành và bắt đầu có hiệu lực cho thấy sự kiểm soát của nhà nước vẫn còn quá chặt chẽ, cho dù quyền tự chủ của các trường đại học đã được nêu rõ ràng trong một điều luật riêng.

Tất cả những điều khoản cụ thể hoá quyền tự chủ đại học trong Luật Giáo dục đại học – như tự xác định chỉ tiêu tuyển sinh và phương thức tuyển sinh, tự xây dựng, thẩm định và ban hành chương trình đào tạo (trong khuôn khổ các quy định của Bộ), hoặc tự in phôi bằng, cấp văn bằng cho người học – cho thấy trong quan niệm của những người làm luật thì tự chủ đại học chỉ có thể ở mức độ tự chủ thủ tục (procedural autonomy), và ngay cả ở mức độ này thì quyền tự chủ của các trường vẫn còn khá hạn chế. Trong khi đó, tự chủ thực chất (substantive autonomy, liên quan chủ yếu đến tự chủ về quản trị), và kèm theo đó là một hệ thống giám sát minh bạch và hiệu quả, mới thực sự là điều mà chúng ta đang cần để có thể nâng cao hiệu quả và chất lượng của giáo dục đại học của Việt Nam.

---

Các chú dẫn:

[1] Báo cáo đã trình bày trong diễn đàn Đối thoại giáo dục ngày 31/7/2014 do LSQ Hoa Kỳ phối hợp với nhóm Đối thoại giáo dục của GS Ngô Bảo Châu tổ chức.

[2] http://www.moj.gov.vn/vbpq/Lists/Vn%20bn%20php%20lut/View_Detail.aspx?ItemID=18148
Điều 14. Quản lý nhà nước về giáo dục - Nhà nước thống nhất quản lý hệ thống giáo dục quốc dân về mục tiêu, chương trình, nội dung, kế hoạch giáo dục, tiêu chuẩn nhà giáo, quy chế thi cử, hệ thống văn bằng, chứng chỉ; tập trung quản lý chất lượng giáo dục, thực hiện phân công, phân cấp quản lý giáo dục, tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cơ sở giáo dục.

[3] http://cicic.ca/docs/bologna/Magna_Charta.en.pdf -

[4] http://unesdoc.unesco.org/images/0009/000927/092770eo.pdf (CEPES 1994, p. 36)
[5] Xem toàn văn Luật Giáo dục đại học tại đây: http://www.chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/hethongvanban?class_id=1&mode=detail&document_id=163054